De democratie, een organisch geheel


Het is zondag 2 september als de Britse premier Theresa May in een interview in de Sunday Telegraph laat ontvallen dat een tweede referendum over Brexit verraad van de democratie zou zijn. Het is een uiting die volgt op een steeds sterker wordende roep in het Verenigd Koninkrijk – zowel vanuit het politieke krachtenveld als vanuit de samenleving –  om de uitkomsten van de Brexitonderhandelingen aan het volk voor te leggen. Tijdens het congres van de Labour Party afgelopen week lag de focus al veel meer op de vraag welke opzet een nieuw referendum zou moeten hebben en werd er minder gesproken of zo’n referendum er zou moeten komen. Een onbegaanbare weg voor May, ondanks de geluiden vanuit ook haar eigen Conservative Party. Er is een lange aanloop geweest om te komen tot waar de Britten nu staan. Hoe kwamen ze in deze positie terecht en is een tweede referendum echt een verraad aan de democratie? 

De worsteling rondom deelname aan intensieve Europese samenwerking heeft voor de Britten altijd al gespeeld. De grondhouding ligt bij de trots op hun zelfstandigheid, als eiland dat toevallig in de wateren bij Europa ligt, maar daar niet per se van afhankelijk is. Soevereiniteit hebben de Britten hoog in het vaandel staan. De zoektocht naar wat wenselijk was en is qua samenwerking op Europees niveau loopt al vanaf het einde van de tweede wereldoorlog. Deze worsteling zit heel nadrukkelijk in het DNA  van de Conservative Party. Hun partijgeschiedenis sinds 1945 laat zien dat er van meet af aan twee kampen zijn geweest: een gematigd positieve houding ten aanzien van Europese samenwerking en een onconventionele soevereiniteitshouding. Beide vleugels zijn vertegenwoordigd binnen de partij, maar ook zeer zeker binnen de huidige politieke fracties in zowel het Lagerhuis als het Hogerhuis. 

Na de landelijke verkiezingen van 2015 kondigde de herkozen premier David Cameron een referendum aan over het lidmaatschap van de Europese Unie. Met dit referendum en de komende stellingname van het Britse volk, hoopte hij de verdeeldheid in zijn eigen partij voor eens en voor altijd achter zich te laten. Op het moment dat Cameron – zelf een fervent voorstander van Europese samenwerking – het referendum aankondigde, leek de stemming van het Britse volk stevig pro-EU. Dat er veel kan veranderen in een dik jaar tijd heeft Cameron daarna ondervonden. Zijn grootste tegenslag was de opstelling van zijn partijgenoot en toenmalig burgemeester van Londen Boris Johnson. Hij gaf aan dat na lang wikken en wegen zijn voorkeur uitging naar het beëindigen van het lidmaatschap met de Europese Unie. Een flinke aderlating voor Cameron, die binnen zijn kamp geen charismatische tegenhanger van de flamboyante Johnson had. Hoe dichter de datum van het referendum naderde, hoe sterker de verschuiving van de peilingen. Steeds meer mensen zagen een afscheid van de EU als een wenselijke optie. Dat bleek laat op de avond van 23 juni, toen de uitslag van het referendum liet zien dat een meerderheid van de Britten zich achter het Leave-kamp had geschaard. 

Tegengesteld effect

Waar hij hoopte zijn partij voor eens en voor altijd te verenigen op het thema van Europese samenwerking, werd het referendum het einde van het partijleiderschap van David Cameron. Van de gewenste vereniging was geen sprake, het liep zelfs een extra deuk op door de strijd om het partijleiderschap dat volgde. Zowel voorstanders van de Brexit als aanhanger van een Europese samenwerking gingen met elkaar de strijd aan. De opvallende afwezige in deze strijd was Boris Johnson. Hij werd door zijn rechterhand gedurende de brexit-campagne Michael Gove gepiepeld. Gove stelde zichzelf namelijk verkiesbaar, waardoor hij een kandidaatstelling van Johnson eigenlijk onmogelijk maakte. Uiteindelijk trok Camerons minister van Binnenlandse Zaken Theresa May aan het langste eind. Ze wist zich verzekerd van een zware opgave: vereniging van een nog dieper verscheurde partij en onderhandelingen in Europa over de uittreding van het Verenigd Koninkrijk. Zelf was May van het anti-brexitkamp, om toch gehoor te geven aan de uitslag van het referendum gaf ze belangrijke brexitfiguren sleutelposities in haar kabinet, waaronder Boris Johnson als minister van Buitenlandse Zaken. 

De dubbele opdracht viel allerzins mee. Het op eenzelfde lijn krijgen van haar eigen partij was al ingewikkeld genoeg, het lukte niet eens de ministersploeg langer dan twee dagen als collectief op te laten treden in het Brexitdossier. Daardoor vroeg het veel politiek masseerwerk om meerderheden te krijgen in het Lagerhuis voor de voorstellen die Brexit aangingen.

Los van de eigen geledingen, was er ook nog een reeks aan gesprekken op Europees niveau. Deze gesprekken verliepen net zo min eenvoudig. De kans op een no-deal Brexit – een afscheiding waarbij geen enkel nieuw (handels)verdrag is opgesteld of ondertekend – is ondertussen levensgroot. Juist deze context maakt de roep om een tweede referendum groot.  

Verraad van de democratie?

Zo’n referendum heeft Theresa May afgedaan als “verraad van de democratie”. Het Britse volk had immers haar stem al laten horen met het referendum van 23 juni 2016. Blijkbaar ziet May het opnieuw de stem aan de bevolking gunnen als een verraad van de democratie, omdat dan met de eerste oproep van diezelfde bevolking nog niets gedaan is. Ik vind dit een twijfelachtige stellingname. Dat komt omdat het een van de krachtigste karaktereigenschappen van de democratie negeert. Dit essentiële onderdeel van de democratie krijgt aandacht in het boek Weerbare democratie. De grenzen van democratische tolerantie(2016, Uitgeverij Nieuw Amsterdam) van Bastiaan Rijpkema. De kracht van de democratie ligt juist in het zelf herstellend vermogen. Dit vermogen toont zich op twee manieren, naar binnen gericht en in de externe variant. 

Van intern herstel is sprake als uitwerking van bepaalde besluitvorming anders uitpakt dan de bedoeling was, het democratisch gekozen parlement zelf die besluitvorming herstelt. De tweede vorm van herstellend vermogen van de democratie doet dat democratische karakter nog sterker naar voren komen: als een bepaalde partij het besturen van het land niet naar behoren heeft vervuld, is de kiezer bij de verkiezingen aan zet om de keuze te maken aan wie zij het landsbestuur toevertrouwen. 

Het referendum als middel is een gevolg van een sterke roep in de jaren 1960 om een directere betrokkenheid van de kiezer bij politieke besluitvorming. De afstand tussen de kiezer en de gekozene was te groot en het referendum zou die afstand terug kunnen brengen, was het idee. 

Dat juist dat politieke middel de Britse politieke lijn op een EU-uitgang heeft gezet is frappant, maar niet uniek. Het is misschien juist daarom wel zaak om diezelfde bevolking nogmaals directe invloed te laten uitoefenen als het resultaat van de onderhandelingen er uiteindelijk ligt. Je geeft zo de kiezer de mogelijkheid het zelf herstellend vermogen van de democratie eer aan te doen. Het zou May zelfs sieren de uitkomst van de onderhandelingen aan de kiezer voor te leggen. Doet ze dat niet, dan krijgt de kiezer pas bij de volgende verkiezingen die mogelijkheid en is Brexit allang geeffectueerd.

Belangrijke kanttekening is wel dat als de uitslag van zo’n tweede referendum duidelijk zou wijzen op een wens onderdeel uit te willen blijven maken van de EU, er nog veel werk zal moeten worden verzet. Op grond van de Artikel 50-procedure kan van herziening van een uittreding uit de EU alleen sprake zijn als alle regeringsleiders accepteren dat uittreding niet wordt bekrachtigd. Dat zou wederom veel politiek masseerwerk vragen van Britse politici. Maar wat niet kan, is nog nooit vertoond.  

Of is het lef?

Nee, het is geen verraad van de democratie als de Britse regering zou besluiten opnieuw een referendum uit te schrijven over de uitkomst van de brexit-onderhandelingen. Het zo een teken van politieke lef zijn, van het actief betrekken van de kiezer, de ultieme vorm van kwetsbaar opstellen, als May wel een tweede referendum uit zou schrijven. Maar de vorige keer dat ze zich kwetsbaar opstelde – nieuwe landelijke verkiezingen – kreeg ze de rekening gepresenteerd en verloor ze haar meerderheid in het Britse Lagerhuis. Mogelijk is ze toen stevig geschrokken van de werking van de democratie, dat ze nu voorzichtiger met haar is.